自（zì）2013年十八届（jiè）三中全会通过《中共中央关（guān）于（yú）全面深化改（gǎi）革（gé）若（ruò）干（gàn）重大问题的决定（dìng）》后，上海市在同年（nián）12月发布《关于进一步深化上海国资改革促（cù）进企业发（fā）展的意见（jiàn）》（也（yě）称（chēng）“上海国资国（guó）企改革20条”），随后，各地方政府纷纷出台国资国企的改（gǎi）革方案，组建或改建（jiàn）国有资本投资公司和运营公司(简称“两类公司”)。目前，地方省级政（zhèng）府层面改组组建150多家国有资（zī）本投资运营公司，约占省属企业数（shù）量的10%，此（cǐ）外，还（hái）有（yǒu）市、县（xiàn）级政（zhèng）府（fǔ）改（gǎi）组组建的（de）大量的“两类公司”。

各地“两类公司”试点过程逐渐形成了一些具有特色（sè）的模式，比较典型的是上海国际集团（tuán）和（hé）上海国盛（shèng）集（jí）团为代表的“双轮驱动”模式（shì）、山东国投和山东其他省属企业为代表的“1+N”模式、江（jiāng）苏省国信集团为（wéi）代表（biǎo）的“混合一（yī）体化”模式。这些模式具有以（yǐ）下五个方（fāng）面特（tè）点：

第一，均通过建立“国（guó）资委（wěi）-平台公司-专业（yè）化公司”的三级架构，从而发挥国资（zī）委出资人职责的作用（yòng），实现企（qǐ）业经（jīng）营（yíng）自主权利由国资委向平台（tái）公司再（zài）到（dào）专（zhuān）业（yè）化子公司的（de）层层下放。

第二，各平（píng）台公司和（hé）专业（yè）化子公司都（dōu）在（zài）不同程度上对以董（dǒng）事（shì）会（huì）为核心的现代法人治（zhì）理结构进行完善，部分（fèn）公司已经建立起外部董事占（zhàn）多数（shù）的制度。

第三，推进股（gǔ）权多元化和混（hún）合所有（yǒu）制改革，子公司层面以（yǐ）引（yǐn）入战（zhàn）略投资者、员工持股、定向增发等（děng）方（fāng）式（shì）的混合所有制改革为主，集团（平（píng）台公（gōng）司）层面则大（dà）多通过（guò）股权划转或转让以（yǐ）及引入其他国有资本等方式进行股权（quán）多元化改革。

第四，通过职业经理人、市（shì）场化（huà）选聘以及契约化管理等制度建立（lì）和完善市（shì）场化经营机制。无论是（shì）普通员工还（hái）是企业（yè）中（zhōng）高层领导，均通过市场化机制来（lái）实（shí）现“能上能下、能进能出”。

第五，加（jiā）强（qiáng）党的领（lǐng）导，落实党（dǎng）委会在董事会、经理（lǐ）层重大问（wèn）题决策的前置程序，完善“三重一大”决（jué）策制度等。

然（rán）而（ér），地方“两类公（gōng）司”试（shì）点（diǎn）探（tàn）索中的“山西模式（shì）”因其改革的相对彻（chè）底性和全国的唯（wéi）一性颇受关注，山西省政府直接把（bǎ）所有省属企（qǐ）业资产2万多亿（yì）元授权山西省国有资本（běn）运营公司运营，省国资委把发展战略、企业重组、资（zī）本收益、产权（股权）流转、资本运作（zuò）、企业经营业绩（jì）考（kǎo）核等出资人管（guǎn）资本职责全部转授（shòu）给省国有资本运营（yíng）公（gōng）司，赋予（yǔ）公司相对完整的出资人职责。下边对“山（shān）西模式”作较为详（xiáng）细的介绍，并分析（xī）这一模式成功（gōng）的经验和在全国推广需要（yào）重（chóng）视的方面（miàn），从而为我国“两类公司”试点深入推进提供参考。

一、国资运营“品”字（zì）架构

       2017年7月，山西省组（zǔ）建全省唯一的两类公司（sī）平台——山西省国（guó）有资本投资运（yùn）营有限公司，拉（lā）开省属国资整（zhěng）合、国资管理体制改革的序幕。2020年4月14日，山西省人民（mín）政（zhèng）府公布《山西省人民政府关于同意山西省国（guó）有资（zī）本投资运营有限公司更名及公司章程的批复》，山西省（shěng）国有资本投（tóu）资运营有限公司（sī）更名（míng）为山西省国有资本运营有限公司(以（yǐ）下简（jiǎn）称“山西国资公司”)，同时通过了（le）新的（de）公司章程。山西国资公司注册资（zī）本伍佰（bǎi）亿元，山西省政府以所持（chí）有关省属企业的股权出（chū）资。山西省政府决定国资（zī）运营公司的投资、担保及融（róng）资事（shì）项，严控风险；省国资委将代表山西省政府履行（háng）的（de）出资人“管资本”职权全部授予（yǔ）山西国资公司承（chéng）担（dān），仅代表山（shān）西省政府对山西国资公司履行（háng）出资人监管职（zhí）责；山（shān）西国资公司进行国有资本运营管理（lǐ）和省（shěng）政府授（shòu）权开展的其他业务，具体如下图一所示。山西国资公（gōng）司由省国资委划入全部省属国有企（qǐ）业和晋商信用（yòng）增（zēng）进投资股份有限公司的国有股权组成，总资产超（chāo）过（guò）2万亿元，汇集了全部省属煤炭、能源、冶金、电力、装备制造、基础设施建设（shè）、消费等多领域国有资产于一体（tǐ）的省（shěng）属国有资本投资运营平台。

二（èr）、深（shēn）化授权（quán）放权改革

       2020年2月，原山西省国资（zī）委党委（wěi）书记（jì）、主任郭保民，携（xié）国（guó）资委三位副（fù）主任调任山西国资公司。2020年4月山西国资公（gōng）司《公司章（zhāng）程》中明确公（gōng）司“是履行国有资本出资人‘管资本’职责的机构”这一核心定（dìng）位；并明确省国资委（wěi）按照“分级授权、厘清职责、品（pǐn）字架（jià）构”改革总体要求,将（jiāng）省属企业（yè）发展战略、企业重组（zǔ）、资本收益、产（chǎn）权（quán）(股权)流转、资本运作、薪（xīn）酬分配、企业经营业绩考核等出资人“管资本”职责,全部授权省国资运营公司履（lǚ）行。2020年5月山西（xī）国资公（gōng）司（sī）发布《山西（xī）省（shěng）国有资本（běn）运营（yíng）有限公（gōng）司履行出资人职责指引》，紧紧围绕国资运营公（gōng）司市场化（huà）管资本的职责定位，聚焦国有资本“进退流转保”平台功能，从战略规划、投资管（guǎn）理、资（zī）产流转（zhuǎn）、改（gǎi）革改组、债券（quàn）发行、风控审（shěn）计（jì）、业绩（jì）考核（hé）、资本收益等各个方面（miàn），分七（qī）类33个子（zǐ）项，明确了国资运（yùn）营公司履职事（shì）项、主要内（nèi）容（róng）、工作（zuò）流程，细化（huà）了公司（sī）各部门（mén）工（gōng）作职责，并对工作内（nèi）容（róng）进行标准化、程序化、图表化（huà）呈现，如图二所示（shì）。这使省属（shǔ）企业对国（guó）资运营公司（sī）履职事项、履职方（fāng）式（shì）、承办部门一目了（le）然，有利于合理安排工作进度（dù），把握时间节点。它（tā）还制定、发布（bù）了《山（shān）西省（shěng）国有资本（běn）运营有限公司授权放权清单（2020版（bǎn））》，在战略规（guī）划、投资决策、资产重（chóng）组、薪酬激励等领域，向旗下的省属（shǔ）企业进（jìn）一步（bù）明确管理（lǐ）主（zhǔ）体、实施授权放权。

三、积极推进（jìn）国资（zī）布局

       山西国（guó）资公司优化国资布（bù）局（jú）上善作善（shàn）成，压实“腾（téng）笼换鸟（niǎo）”责任，用（yòng）好专业平台，推进“瘦身健体”；坚持公司层面（miàn）不投资、不负债、不（bú）担保“三不原则”，用好用（yòng）活上（shàng）市（shì）公司平台，聚焦主（zhǔ）责主业上坚定不移；建立投资风险管理体系（xì），充（chōng）分发挥子企（qǐ）业作用，分类处置（zhì）原国投债务；改（gǎi）进履职方式，建立服务（wù）企业“首问负责制、一次告知制（zhì）、限时办结制、超（chāo）时（shí）默认（rèn）制、责任追究制（zhì）”五大机制（zhì），集（jí）中调研办公，优化审批服务。从2020年4月到9月（yuè），短短几个月内，山西国资公司采取更名重组、整合新设、联合重组、吸收合并、分立设立、调整充实（shí）等（děng）方式，集中实施了14大板块的（de）改革重组，将省（shěng）属企业数（shù）量（liàng）从28家调整至23家（jiā），煤（méi）炭企（qǐ）业从7家集团（tuán）调整（zhěng）为1家煤企、1家能源集团。这次国资优化布局，调整涉及资产2.6万亿元，占（zhàn）省（shěng）属企业资产总额（é）79%；调整的产业涵盖（gài）焦煤、动力煤、钢（gāng）铁、化工、信创、新材料、水务、物（wù）流、文旅、体育、燃气、农业、建筑（zhù）、资管等14个（gè）领（lǐng）域（yù），使山西省国有资本布局（jú）面貌一新。国有资本在基础性领域和优势行业的集聚度显著提升，“一煤独大（dà）”向“八柱擎天”转变（biàn）的（de）势（shì）能加快集聚。

四、提（tí）升国资运营水平

       山西国（guó）资（zī）公司全面履行出资人管资本职责，建立健（jiàn）全对（duì）省属（shǔ）企（qǐ）业投资决策经营的支持机制、止损机制和平滑机制，国有资本市（shì）场化、法治（zhì）化、专（zhuān）业（yè）化运营（yíng）水平（píng）有效（xiào）提升（shēng）。发布《省属国有企业投资项目（mù）负面清单（2021版）》，发挥投资的牵（qiān）引性、保障性作用，坚持有所为（wéi）有所不为，切（qiē）实优化增量（liàng）投向（xiàng），对（duì）房地产业（yè）投资、投（tóu）资金融机构、四级子企业新增（zēng）投资以及高负债企业投资实施穿透式（shì）监管（guǎn）。推进降本增（zēng）效、减员增效、提（tí）效（xiào）增效。推进省属企业财务（wù）降（jiàng）本、采购降（jiàng）本（běn）、质量降本、技术（shù）降本、管理降本工（gōng）作，强化全员、全要素、全（quán）过（guò）程成（chéng）本管控。开展省属（shǔ）企业高管、科技人员及员工持（chí）股和（hé）期权激励试点。开（kāi）发建设国有资（zī）本穿透式监管平（píng）台、供应链金融服务（wù）平台和数智化综合服（fú）务平（píng）台，实现对省属企业（yè）人、财、物、产、供、销全流程实时（shí）动态监督。建（jiàn）立以（yǐ）债务警戒线为核心的管控（kòng）制（zhì）度，严控高负债企业非主业投资（zī）、计划外投资、超（chāo）计划投资以（yǐ）及表外投（tóu）资。通过创效增加资本积累、扩（kuò）大股权融（róng）资（zī）、市场化（huà）债（zhài）转股、混改、瘦身健体、发行永续债（zhài）等方式，确保（bǎo）完成降杠（gàng）杆任务（wù）。紧（jǐn）紧（jǐn）围绕（rào）转型出雏型战略，严格“一企一策”目标考核，突出效益目标、价值（zhí）创（chuàng）造（zào）、行业对标（biāo）、补齐（qí）短板和底线考核，强化考核“指挥棒”作用，引导（dǎo）企业找差距、补短板、强弱项（xiàng），加快高质量转型（xíng）发（fā）展。2021年2月，国资运营（yíng）公司董（dǒng）事长郭保（bǎo）民与省属企业（yè）负责人签订《省（shěng）属企业负（fù）责人2021年经营（yíng）业绩责任书（shū）》《省属企业（yè）负（fù）责（zé）人（rén）2021-2023年（nián）任期经营业绩责任书》。确（què）定2021年省（shěng）属（shǔ）企业主（zhǔ）要（yào）经营目标，实现利润（rùn）330亿元，经济增加值增加90亿元，营业收入（rù）利润率（lǜ）提升至（zhì）2.25%，资产负（fù）债率（lǜ）降至71.6%，工业企（qǐ）业研（yán）发经费投入增长20%，全员劳动（dòng）生产率提高8%，成本费用利润率（lǜ）达到（dào）1%，原煤吨煤完（wán）全成本降（jiàng）至290元，资产（chǎn）证券化（huà）率达到20.58%，“六新”收入增（zēng）长（zhǎng）50%，法人（rén）层（céng）级压至4级，法人户数（shù）再压3.8%，亏损面（miàn）降至（zhì）25%，亏损额下降20%；“腾笼（lóng）换鸟”回笼资金100亿（yì）元。

五、国资运营“山西模式（shì）”的（de）评论

      山西省通过组建省国资运（yùn）营（yíng）公（gōng）司，并（bìng）把（bǎ）全部的国有资产划入山西国（guó）资（zī）公司。这一改革（gé）过程中的优（yōu）势很（hěn）明显：(一)是（shì）改革成（chéng）本小（xiǎo）。山西省政（zhèng）府将所（suǒ）有的省属企业直接全部授权山西国资公（gōng）司，从形式上（shàng）快速完成山西国资公（gōng）司构建，省属的各产（chǎn）业公司基（jī）本没有调整，这降（jiàng）低改革过程中的摩擦（cā）和震荡。(二)是改革授权实。授权（quán）放权一步到位（wèi），通过（guò）《山（shān）西（xī）省国有资本运营（yíng）有限公司（sī）履行出资人职责指引》把“进退流（liú）转保”涉（shè）及的战（zhàn）略规划、投（tóu）资管理、资产流转（zhuǎn）、改革（gé）改（gǎi）组、债券（quàn）发（fā）行、风控审计、业绩考核（hé）、资本收益等各（gè）个方面权力都授（shòu）权（quán）给山西国资（zī）公司。省国（guó）资委（wěi）主任和三名（míng）副主任（rèn）到山西国资公司任职。(三)是改革效果显（xiǎn）。短短几（jǐ）个（gè）月，可以完成（chéng）14大板块的改（gǎi）革重组（zǔ），“一煤独大”向“八柱擎天”转（zhuǎn）变使国（guó）资布局优（yōu）化。2020年实（shí）现（xiàn）省属国（guó）企活力动力持续（xù）激活（huó），省属（shǔ）企业（yè）基（jī）础管理、治（zhì）理体系、管控模式实现根本性变革（gé），净回笼资金150.1亿元，盘活、止损停缓建（jiàn）项目55个、资金136亿元，刚性兑付到期债券2678亿元，实现（xiàn）利润198.2亿元（yuán）。

但是（shì），国资运营“山西模式”在全（quán）国推（tuī）广（guǎng），还有以下需要重视的地方（fāng）：

      1、要考（kǎo）虑本省国有企业的实际情况。各省市国有企业的资（zī）源配置和产业结构之间（jiān）存在着较大（dà）的差异。如（rú）江（jiāng）苏省作为（wéi）全国最为（wéi）发达的（de）几个省（shěng）份（fèn）之一，涉及的（de）产业领域（yù）十分广泛，其省属（shǔ）企业中既有东部机场集团（tuán）、徐矿集团（tuán）等以经（jīng）营实业为主，也有华泰证券（quàn）、再（zài）保集团等（děng）以（yǐ）金融业务为主，还有苏豪集（jí）团、国（guó）信（xìn）集团、海企（qǐ）集团等多元（yuán）化（huà）业务结构。因（yīn）此，采（cǎi）用“混合一（yī）体化”方（fāng）式（shì），选择（zé）省（shěng）属国企（qǐ）中盈（yíng）利能（néng）力（lì）较（jiào）强且具有江（jiāng）苏（sū）省（shěng）属国企多元（yuán）化业务特点的（de）国（guó）信集团改建为（wéi）国（guó）有资本投资和运营公司（sī），可起到改（gǎi）革的示（shì）范（fàn）效应，符合江苏省（shěng）国资的（de）资源（yuán）配置情（qíng）况。山东省作为（wéi）能源（yuán）和（hé）资源大省，省属（shǔ）企业（yè）多以钢铁集团、黄金集团、能源集团等传统资源和（hé）工业企业为主，实（shí）业经营和产业投资经验较（jiào）为丰（fēng）富，但在国资（zī）运营方面（miàn），山东国投的经（jīng）验（yàn）则明显比其他（tā）省属（shǔ）企（qǐ）业更为丰（fēng）富（fù）。因此，山东省采（cǎi）用“1+N”模（mó）式，即改（gǎi）建山东（dōng）国投为国资运营公司，改建鲁信（xìn）集团、山东能源、山东黄金等其他省属企业以及组建齐（qí）鲁交发集团等为国资投资（zī）公司，这（zhè）符合山东（dōng）省当前的国资结构。山西国企（qǐ）同质性较强，“一煤独大”，因此，授权一家国（guó）有资本运营公（gōng）司进行运营有（yǒu）一定的合（hé）理性，保证了国有资本运营（yíng）公（gōng）司主业突（tū）出，业（yè）务关（guān）联（lián）度高，易发挥专业化水平。

        2、要考虑本省领导（dǎo）执政理念和执（zhí）政方式（shì）。山西（xī）这种（zhǒng）一步到位、相对彻底（dǐ）的改革，如果没有省委省（shěng）政府的大力支持是不可能（néng）实现的（de）。从目前（qián）实际情况来看（kàn），如山西省（shěng）委省政府（fǔ）这样的改革，并不多见，许多省市还在为经营性国有资产集（jí）中统一监管协调各方。

       3、要考虑与省国资委（wěi）的职责划分（fèn）。山西省国资委仍然设（shè）有战略规划处、产权管理处、监督处、考核（hé）分配（pèi）处（chù）等，这些（xiē）处室按照职能对省属国有（yǒu）企业（yè）管理；而（ér）国有资（zī）本运营公司获得了对省属企业（yè）的战略规划、投资管（guǎn）理、资产（chǎn）流转、改革改组、债券发行、风控审计、业绩考核、资本（běn）收益等各个方面的授权，两者（zhě）之间在权（quán）力上（shàng）交叉（chā）重合较多。

       4、要考虑立法的方式（shì）进行推进。山西（xī）省的这次（cì）改革并（bìng）没有通过法（fǎ）律法规的方式推进（jìn）。2020年4月14日，山西省（shěng）人民（mín）政府公布了《山（shān）西省人民政府关于同意山（shān）西省国有资本投资运营有限公（gōng）司更名及（jí）公司章程的（de）批复》(晋政函〔2020〕40号文)，组（zǔ）建山西（xī）省国（guó）有资本（běn）运营公司。后来，山西国资（zī）公（gōng）司发布《山西省国有资本运营有限公司履行（háng）出资（zī）人职责指引》和《山西（xī）省（shěng）国（guó）有资本运（yùn）营（yíng）有限公司授权放权清单（2020版）》。山西国资（zī）公（gōng）司作为全国省级层面第一家（jiā）“全局性、战略（luè）性、唯一（yī）性”的国有资本运营公司，直接（jiē）管理山西省全（quán）部（bù）省属企业，包括22家省管（guǎn）企（qǐ）业和6家直管企业，彻（chè）底实（shí）现（xiàn）了管资本的职权与国资监管机构的分离，可谓是山西一小步，国企“管资本”一大步。但这（zhè）些并没有获得山西省（shěng）人大通过相关文（wén）件来（lái）确认使其上升为法规。因此，后（hòu）续发展过程（chéng）中，存在“不同领导不同改革思路”的风险。