经过对京（jīng）津（jīn）沪（hù）渝川（chuān）湘鄂陕皖粤等 10 省市的调（diào）研及与有关部门的（de）交流，我（wǒ）们发（fā）现，虽（suī）然大（dà）多数省市已陆续出台地方（fāng）国资国企改革方案，但（dàn）由于国资国（guó）企改革顶（dǐng）层设计相关方案尚未出（chū）台，地方在深化国资国企改革的实践中，存在（zài）怕踩红线、等待政策（cè）现象，改（gǎi）革（gé）进展（zhǎn）缓慢（màn）。我们认为，鉴于中央（yāng）与地方国有（yǒu）资产存在巨大（dà）差异，管理体制（zhì）也不同，不宜搞“中央（yāng）模式，地方参照”，将复杂问题简单（dān）化。必须更加关注地（dì）方实际情况，理解地方的（de）困惑、困（kùn）难和期待，重视（shì）发挥地方的积极性，在中央划清红线后，鼓励地方因地制宜探（tàn）索国资管理新模（mó）式，将强（qiáng）调顶层（céng）设计指引（yǐn）作用的“拉动式”改革和重视地方探索、容（róng）许试（shì）错（cuò）的“推动式”改革相（xiàng）结合（hé），激发地（dì）方（fāng）改革活力，为全国改（gǎi）革提（tí）供经验借鉴（jiàn）。

中央与地（dì）方国有资（zī）产有较大差异（yì）

       中央（yāng）和地方国有资产在结构、质量、功（gōng）能上有很大差异，地方之间的差异也不（bú）少。

      （一）中央和地方（fāng）国有（yǒu）资产（chǎn）结构（gòu）与功能不一样

      中央国有资产主要（yào）分布在关系国民经济命脉和国（guó）家安全领域，包括（kuò）能源、基础原（yuán）材料、邮政通信（xìn）与交通（tōng）运输、军工和金融等行业（yè）。地方国资较中央国资分布更为广泛（fàn），但以基础设施（shī）和公共（gòng）服（fú）务等（děng）领域为主。其中，省级国资主要分布（bù）在地方基础设施（shī）、能源（yuán）资（zī）源、装（zhuāng）备（bèi）、交通航运等行业，市（shì）级国资主要分布在供（gòng）水、供气、供热、公共交通（tōng）和公共设施等行业和领域（yù）。如四川（chuān） 70%的省（shěng）属国有资产（chǎn）集中在四川发展控股公（gōng）司，湖（hú）北 78%的（de）省属国有资产（chǎn）集中在 6 家政策性投融（róng）资平台；武汉市近 80%国有资产集（jí）中在基础设施和公（gōng）共服务（wù）领域。

      中央与（yǔ）地方的国有资（zī）本经营收入的行业（yè）分布也反映了两者在结构上的不同（tóng）。中（zhōng）央国（guó）有资本（běn）经营收（shōu）入主（zhǔ）要来自烟草（cǎo）、石油石化、电力（lì）、电信、煤炭等行业（yè）企业，而地方国有资（zī）本经营收入主要来自（zì）投资服务、机械、煤炭、电力、贸易和（hé）房地产等行（háng）业（yè）企业。

       中央和地方国有资产（chǎn）的功（gōng）能也不一样。中（zhōng）央国有资本的主（zhǔ）要功能是保障国家安全和实现战略目标，控制关系（xì）国（guó）民经济命脉的（de）重（chóng）要行业和关（guān）键领域、体现（xiàn）国有资本收益（yì）全民（mín）共享（xiǎng）等。而地方国有资本功能更（gèng）重要的是为地方提供公共服务以及发展重（chóng）点产业促进地方（fāng）经济发展（zhǎn）。

       此外，各（gè）地国有资产规（guī）模大小不一、相差较大。江（jiāng）苏、上海、广东、北京等地（dì）的国有资产总额均超过 3 万亿（yì）元，而西藏、青海、宁夏（xià）等省（shěng）区的国（guó）有资产总额不到 4 千（qiān）亿元。

      （二）中央和地方国有资产质量（liàng）不一样

       中央和地方国有（yǒu）资产不仅在规模和结构（gòu）上差异较大，两者质量上也有很大差（chà）异。地方国（guó）有资（zī）产质量更低、经营效率更差、困（kùn）难更多（duō）。

 根据（jù） 2013 年全国财政预算草案报（bào）告，2013 年地方国资（zī）预算（suàn）编制（zhì）和提交人大（dà）审议的范围继续扩大，但国资（zī）预（yù）算收入增（zēng）速大幅降低，显示地方国资预期（qī）经营收益（yì）并不乐观。根（gēn）据财政（zhèng）部《2013年（nián）国有企业财务（wù）决算报告》统计数（shù）据，地方国有（yǒu）资产共计 55．5万亿元，略高于中央的 48．6 万亿元；地方（fāng）国企所有者权益（20．4万亿（yì）元（yuán））也高（gāo）于中央（16．6 万亿元）。但中央国企创（chuàng）造的净利（lì）润为 1．2 万亿元，约为（wéi）地方净利润（rùn）的 2 倍。这说明地（dì）方国企在收益（yì）水（shuǐ）平和（hé）盈利能力（lì）上（shàng）远不如中央国企。此（cǐ）外，中（zhōng）央（yāng）总资产周（zhōu）转与净资产（chǎn）周转（zhuǎn）均优于地方，说明中央（yāng）国（guó）有资本经营效（xiào）率（lǜ）更（gèng）高（gāo）；中央国（guó）有资产收益率超过地方 2 倍，说明中央（yāng）国有（yǒu）资产（chǎn）利用率较地方高出许多（duō），较（jiào）地（dì）方资产（chǎn）利用情（qíng）况要好。

 中央国有资本收入中利润收入高达 98%，地方则仅为 38%；地（dì）方国有资本收入中股利股息（xī）（19%）、产权转让（19%）等非经常性（xìng）损益所占（zhàn）比重与经营性收（shōu）入接近。这说（shuō）明（míng）地方国有资（zī）本的保值增值率及资产回报较中央（yāng）国有资本要低。

      而地方之间国（guó）有（yǒu）企业（yè）资产（chǎn）质量也不尽相（xiàng）同，各地国有企业在（zài）收益水平、盈利能力上存在明显差（chà）异。京（jīng）津沪川（chuān）渝湘鄂陕粤（yuè）琼青新等12省（shěng）市国有（yǒu）企业销售利润率平均为6．51%，标准差为2．19，波（bō）动较大；12 省市（shì）国（guó）有企业净（jìng）资产（chǎn）收益率平（píng）均为 4．63%，标（biāo）准（zhǔn）差（chà）为 1．68，地方性差异（yì）同样不小。差异（yì）背后（hòu）折（shé）射出各地国资在行业结（jié）构和资（zī）源禀（bǐng）赋等方（fāng）面存（cún）有差异。

      （三（sān））中央和地方国（guó）有（yǒu）资产管理体制不同

       中央（yāng）国有资产按企业归口管理部门分四大（dà）类：国资委（wěi）履（lǚ）行（háng）113 家中央（yāng）工商（shāng）类企业出资（zī）人代表（biǎo）职责；中央汇金投资（zī）有限责任公（gōng）司履（lǚ）行 18 家大型金融企业出资人（rén）代表职责；财政（zhèng）部监（jiān）管中（zhōng）国铁路总公（gōng）司、中国邮政（zhèng）集（jí）团公司、中国烟草总（zǒng）公（gōng）司（sī）、中国出（chū）版集团公司和（hé）中（zhōng）国对外（wài）文化集团公司；此外，94 个中央部门还拥（yōng）有9988 户国有企业。整体而言（yán），中央国有资本的（de）管理权力（lì）主要集中在主管部门，中（zhōng）央政府在调整国有资本布局上的协调较少。而地方（fāng）国资管理机构独立性相对要（yào）小，受地方政（zhèng）府影响较大（dà）；地方政府在主动调整国有资本布（bù）局上比较（jiào）积（jī）极（jí）、协调较（jiào）多（duō），如将国有资产（chǎn）大量注入地方融资（zī）平台用于地方（fāng）基础设施建（jiàn）设、服务民（mín）生；或设立政策（cè）性基金引（yǐn）导资（zī）本投（tóu）向发展地方重（chóng）点行业等（děng），如湖（hú）南设立文（wén）化（huà）旅游产业引导基金、四川成立（lì）产（chǎn）业投资基金等。

       此外，由（yóu）于各地市场经济发展（zhǎn）程度不同，国有资本规模、结（jié）构与分布不同，国有企业类型（xíng）及政府管理特点不同，地方与（yǔ）中央（yāng）以及地方与地（dì）方之间在国有（yǒu）资（zī）产管理体（tǐ）制模式方面均存在差异（yì）。在大（dà）多数省市逐步实（shí）行国有资本统一监管的同时，也存在一些差异化（huà）做法，如上海市（shì）国资（zī）委对履行出资（zī）人职责（zé）的国有资本（běn）采取（qǔ）“直接（jiē）监管（guǎn）为主、委（wěi）托监管为辅”的方（fāng）式；湖南采取了分散监管模（mó）式，由国资委、财政厅、经信委和各厅（tīng）局分别（bié）履行（háng）不同性质国（guó）有资（zī）本出资人职（zhí）责；成都由金融（róng）办履行金融国资出资人职责等。这也体现了地方从（cóng）实（shí）际（jì）出发（fā），探（tàn）索各具（jù）特色的（de）地方国资管理（lǐ）模（mó）式（shì）。

（四（sì））中央和地（dì）方国（guó）有（yǒu）资产管理（lǐ）体制改革（gé）任务不（bú）同

       中（zhōng）央和地方国有资产在（zài）规模、结（jié）构、质量、功（gōng）能和定位（wèi）上（shàng）不同，且管理体制存在较大差（chà）异，中（zhōng）央与地方国有资（zī）产（chǎn）管理体制（zhì）改革任务也（yě）存在较多不同。

       中央经营性国（guó）有资本主（zhǔ）要（yào）是简政放权、增（zēng）强（qiáng）活（huó）力，在（zài）更好体现（xiàn）收益全（quán）民共享和参与（yǔ）国际竞争等方面发挥（huī）作（zuò）用；中央政策性国有资本主要是提升经营效率、增强（qiáng）盈利（lì）性，减少由国家补（bǔ）贴的（de）非必（bì）要亏损，发挥在执行国（guó）家政策、实现政（zhèng）府意图（tú）等方面的作用。地方国有资本主要（yào）集中于公共服务（wù）领域，更加侧重于地（dì）方投融（róng）资平台的改革（gé）与转型及提升公（gōng）共服务效（xiào）率；占少量比重的经营（yíng）性（xìng）国有资本需要进行管（guǎn）理体制（zhì）和经（jīng）营机（jī）制等方面的（de）改革。

       地方做（zuò）了大量探索，存在很多困惑，普遍在等（děng）待和观望基（jī）于对（duì） 10 省市的调研，结合对（duì）更（gèng）多省（shěng）市已出台的（de）国企改（gǎi）革方案的（de）分析，我们发现，各地在深化（huà）国有（yǒu）企（qǐ）业改革的（de）指导（dǎo）思想上均（jun1）与（yǔ）中央保持高度一致，基（jī）本上均以十八（bā）届（jiè）三中全会（huì）决定为指（zhǐ）导，在完善国资管理体制、发展混合所有制经（jīng）济（jì）、完（wán）善现代（dài）企业制（zhì）度、国企（qǐ）功能界（jiè）定与分类等方面展（zhǎn）开（kāi）。如（rú）多地均提（tí）出提（tí）高国（guó）有资产证券化率，均（jun1）给出明（míng）确的比例指（zhǐ）标，均提出要解决国有（yǒu）企业历史遗留问题这一（yī）普遍性问题。此外，多地均提出将国有（yǒu）资本集中到关键领域（yù），虽然各地对关（guān）键领域定义各有差别，但北京、上（shàng）海（hǎi）、江西、甘肃、江苏、重庆、四川、青海等省（shěng）市均将国有资本（běn）集中在关键领（lǐng）域的目（mù）标设定在“80%”上。此外（wài），虽然还缺乏统（tǒng）一和明确的分类标准（zhǔn），但各地（dì）都强调（diào）国有企业分类分层管理。但更多的是，鉴于中央（yāng）和地（dì）方、地方和地（dì）方之间在国有资本（běn）结构、功能分布等方（fāng）面有显著差（chà）异，地方改革在（zài）自行理解和探索一些原则和方向时（shí），难免（miǎn）会困惑，只能（néng）观望等待。一些代表（biǎo）性问题（tí）如下：

1．国（guó）有资产监管机构如何转换（huàn）职（zhí）能问题（tí）。完善（shàn）国资管理体制的关键任（rèn）务（wù）是国资监管（guǎn）机构转（zhuǎn）换（huàn）职能，从行（háng）政化管理方式（shì）转（zhuǎn）向以市（shì）场化管理方式（shì）为主。但如何实现国（guó）资监管机（jī）构的职能转换，各地认识（shí）不一、差异较大。有（yǒu）的地方提出要继（jì）续加强国资委工作和职能（néng）；而有的地方，如上海国（guó）资委则计（jì）划简政（zhèng）放权，将（jiāng）部分权力（lì）归还企业。

2．各地均提出组建国有资本投资运营公司，但普遍缺乏系统（tǒng）性设计。症结在于国资（zī）管理体制架（jià）构设计不明确，地方对（duì）如何明确国资委在新的（de）国资管理体制中的地位及（jí）其与国有资本（běn）投资运（yùn）营（yíng）公（gōng）司的关系，存（cún）在一定的畏难和观（guān）望情绪。

3．由于很大比例（lì）的地方国有资产（chǎn）沉（chén）淀（diàn）在地方投融资平（píng）台，地方投（tóu）融资平台管理体制（zhì）改革（gé）应（yīng）是地方国资国企改革的重点任务；但中央国资国企改革（gé）基（jī）本没有这方面的问题和（hé）任务。这使得地方在此领域难以参照中央（yāng）国资国企改革方案。

4．将竞争性国有企业发展成为混合（hé）所（suǒ）有制企业是地（dì）方改革的主（zhǔ）流思路。但是（shì）对能（néng）否混合、如（rú）何混合及非国（guó）有资本能（néng）否控股等关键问题，普遍缺乏（fá）答案或标准。实际上，由于地方国资大多（duō）集中（zhōng）于基础设施和公共服务领域，承（chéng）担许多非市场（chǎng）化经营的政府责任（rèn）和社（shè）会责任，很（hěn）难吸（xī）引以盈利为主（zhǔ）要目标（biāo）的私人（rén）资本。此外，各地均（jun1）鼓励混合所有制企业员工持（chí）股，但是（shì）难（nán）以明确员（yuán）工持股中的（de）“员工（gōng）”范围（wéi）界定、持（chí）股（gǔ）比例及方（fāng）式。如（rú）何（hé）既实（shí）施有效激（jī）励、保障（zhàng）员工（gōng）权益又（yòu）保（bǎo）证国有资产不流失？普遍缺乏有效方法。

鼓励地方（fāng）因地（dì）制（zhì）宜探索国（guó）资管理模式

       由于中央国有资（zī）产主要是（shì）经营性的，而地方国（guó）有资产更多是公益性的，基本属性的差异要求两者采取（qǔ）不同管理体制和管理模式。因此，既不应搞“中（zhōng）央国（guó）资改革方案（àn），地方参（cān）照执行”，更无必要要（yào）求地方坐等（děng）中央方案。我（wǒ）们（men）建议在不触犯（fàn）红线的前（qián）提下（xià），要鼓励地方因地制（zhì）宜、先行（háng）先试，探索（suǒ）国资管（guǎn）理新模式。这既可尽早释放（fàng）改革红利，还可为（wéi）丰富、完善中央的（de）顶层设计（jì）提供（gòng）实践案例和（hé）探索经验。特别是在中央没有或者（zhě）难以明确统一标准和指引的领域，允许地方先行先试、鼓励探索（suǒ）。全（quán）面深化（huà）改革不可（kě）能一蹴而就，需要加强中（zhōng）央（yāng）和（hé）地方的（de）互动，形（xíng）成“探索—调整—定向—前进”的（de）闭环（huán）系统，地方依据中央精神“摸石头过河”，获取（qǔ）经验教训（xùn），反馈推动中（zhōng）央总结经验并优化顶层设计的具体方案，再进一步（bù）推（tuī）动地方深入改革、持（chí）续改进。

      （一）中央要（yào）明确划（huá）清红（hóng）线

       在新一轮深化国有（yǒu）企业改（gǎi）革（gé）中，不出现国有资产流失是底线，严禁国有企（qǐ）业（yè）内部分（fèn）肥（féi）、暗箱操（cāo）作和搞利（lì）益输送是基本要求（qiú）。应设置（zhì）改革红线以防范出现上述问题。如明确“实现国有资（zī）产的（de）真实（shí）市场价值是国有（yǒu）企（qǐ）业混合（hé）所有制改革的基本目标”，要求（qiú）按照（zhào）公开、公（gōng）正（zhèng）、公平、透（tòu）明原则，利用开放式的市场（chǎng）化竞（jìng）争机（jī）制，严格按（àn）照国家国有资产定价（jià）、评估和（hé）交易的（de）细则和程序操作，保证（zhèng）充（chōng）分、完整、全面、及时的信息披露（lù），明确违规操作的处罚规则（zé）等。应要求国资监（jiān）管（guǎn）机构对此加强过（guò）程控制（zhì）和事中（zhōng）监督。因（yīn）为如（rú）果过分依赖事后惩（chéng）处，一（yī）方面可能（néng）已经造成不必要的损失，另一方面可（kě）能（néng）对模（mó）糊地带如（rú）处理不当或者（zhě）当年（nián）的“摸石头”行为导致事后的违法认定等，会极（jí）大影响改革积极性。

       其次，中央需（xū）要明确不允（yǔn）许改革（gé）倒退。如明确国（guó）资监管机构应加（jiā）快职能转变，从（cóng）“管（guǎn）企业”转（zhuǎn）向“管资本”、从偏重于行政化（huà）管理方式转（zhuǎn）向（xiàng）以市场（chǎng）化管理方式为主；再（zài）如，不（bú）允许（xǔ）在解决国有企业员工身份等历史遗留问（wèn）题时出现回潮，停止国有企业员工身份置换“买而不断”的做法，否（fǒu）则既（jì）不（bú）堪重负，也（yě）不符合改革方（fāng）向（xiàng）。

     （二）要建立、完善改革容（róng）错纠错（cuò）机制

       在全面（miàn）深化改革的进（jìn）程（chéng）中，顶层设计需要（yào）明（míng）确边界，既要确保国资（zī）安全（quán），也（yě）要激发改革动力（lì），帮助改革者（zhě）克服畏（wèi）难情绪。因此，中央在划清红线（xiàn）的同（tóng）时，还应进（jìn）一步建（jiàn）立、完善容错纠错机（jī）制，用（yòng）容错机制鼓（gǔ）励改革，用纠错机制降低试错成本。如（rú）明确要求各地（dì）制定清（qīng）晰可行的国资国企（qǐ）改革试（shì）点（diǎn）程序（xù），通过评估后予以公布。对试点结（jié）果及时进行评估，总结（jié）经验教训，不断（duàn）完善相关制度。凡是符合程序的改革实践即使（shǐ）出现问题，建（jiàn）议给（gěi）予免责。以鼓励改革积极性、保护改革者（zhě），使改革者勇于担当、敢于尝（cháng）试、不惮（dàn）于承（chéng）担风险，减少出现因畏惧（jù）风险而（ér）裹足不前的（de）现（xiàn）象。

      （三）鼓励地方（fāng）在（zài）国有（yǒu）资本管（guǎn）理体（tǐ）制上因（yīn）地制宜（yí）开（kāi）展创新

       考虑到各地经济发（fā）展（zhǎn）的不（bú）平（píng）衡，各地国有企业发展的主要矛（máo）盾（dùn）不同，中央在划（huá）清红线和建立容错纠（jiū）错机制后，可以放手鼓励地方在国有资本（běn）管理体制（zhì）改革（gé）上（shàng）因地制宜开展创新。

如可（kě）以允许地方的国有资本管理体（tǐ）系设（shè）计和管理模式相对灵（líng）活（huó），可以根据本地区国有企业的数量及国（guó）有资产的规（guī）模、结构、行业分布统筹考虑，不一定完全照搬中央模式。

       其次（cì），要（yào）允许各（gè）地根据发展需要（yào），确定各自工作重点。如中央层（céng）面的改革重点可（kě）能是（shì）国资委的（de）职能转变和国有资本投资运营公司的试点，而（ér）地方层面的改（gǎi）革（gé）重点可（kě）能是地方投融资平台管理体制的改（gǎi）革（gé）。在地方层（céng）面，东部（bù）地区（qū）国有企业的市（shì）场化程度比较高，发展混合所有制经济（jì）的条件（jiàn）更充分（fèn）；而东北老工业（yè）基地，解决国有企（qǐ）业历史遗留（liú）问题可能是（shì）当前一段时期的（de）工作重（chóng）点。

        最后，要避免（miǎn）地方互相（xiàng）照搬照抄国有企业改革方案，要（yào）强（qiáng）调改革（gé）实效和时效。各地应根据地方实际情（qíng）况和经济社会发（fā）展（zhǎn）阶段，因（yīn）地（dì）制宜、有的放矢（shǐ）制订改（gǎi）革方案和实施（shī）细则；鼓（gǔ）励（lì）地方（fāng）在深（shēn）化国有企业改革中，针对真（zhēn）实问题、解决实际问（wèn）题，促进地方国有经（jīng）济发展。