近（jìn）年来，为顺应新时期国资国企改革发展需求，中央先后出台 “1 + N”系列改（gǎi）革文件，对国（guó）有资产优化（huà）布局和结构调整、国有资产（chǎn）监（jiān）管方（fāng）式优化、国有资产监（jiān）管职能转变等国资国企（qǐ）改（gǎi）革重大事（shì）项做出战略性部（bù）署，为全面（miàn）建（jiàn）设社会主义现代化国（guó）家新（xīn）征（zhēng）程中国资国企改革指明了前进方向、提（tí）供了根（gēn）本遵循。但（dàn）站在新（xīn）的历（lì）史起（qǐ）点上，面对错综复杂的（de）国内外（wài）经济环（huán）境（jìng），如（rú）何更好适应国（guó）际竞争市场（chǎng），更高效率配置国（guó）资资源，更大限度调动国企活力（lì），亟需破解当前国资改革（gé）困（kùn）境（jìng）并（bìng）探索出新的（de）发展模式。

一、相关文献研究

1． 关于（yú）地方（fāng）国有企业市场公平地位（wèi）

近年来，随着地方国有企业 “走（zǒu）出（chū）去”步伐不断加快，现有由国（guó）有资产监督管（guǎn）理部（bù）门承担国有企业出资人角色的（de）国（guó）有企业产权制（zhì）度方式，使得政府由于地方（fāng）国资监管部门的政府（fǔ）特设机构性质而屡（lǚ）次陷入国际商事纠纷，对（duì）本（běn）国企业商（shāng）业利益和政府（fǔ）国际形（xíng）象造成了一定负（fù）面影响。对于国有企业与地方（fāng）政府间这种国际市场认定为影响市（shì）场（chǎng）公平竞（jìng）争的代理关系，一方面（miàn），近年来地方国有企（qǐ）业所获得（dé）的政府补贴以（yǐ）及融资（zī）额度远高于民营企业，并牢牢占（zhàn）据了能源、基（jī）础设施建设等领域（yù）绝大部分市场份额;但另一方面，地（dì）方（fāng）政府的强干（gàn）预异（yì）化了当地国有（yǒu）企业资金使用行为，使（shǐ）其在市（shì）场竞争领域又处于弱势地位。由此可见（jiàn），面对当前错综复杂（zá）的国际经济形势（shì）和持续提升的市场对外开放水平，有必要进一步理顺地方国有资产（chǎn）监督管（guǎn）理体系，加快对（duì）接国际通行的市场（chǎng）经济规则，提升国有经济（jì）与市（shì）场经济的兼容性。

2． 关（guān）于当前地（dì）方（fāng）国（guó）有资产监管体制从地方国有资产（chǎn）监管（guǎn）体（tǐ）制来看，在（zài）当前地方国资国企监管从“管企业”“管（guǎn）资产（chǎn）”向 “管资本”转变的进程，实质就是通过以（yǐ）股权（quán）为纽带的监督管理方式，化（huà）解 “政企不（bú）分”“政（zhèng）资不分”的问题（tí）。一方面，“政企（qǐ）不分” “政资不分（fèn）”的核心环节（jiē）在于打破（pò）目（mù）前地（dì）方国资监管机构既（jì）要行使监管职能又要干涉国企经营的多重功能定（dìng）位，为（wéi）此（cǐ）一些学者提出将原有的 “政府—企业”的直接对（duì）接（jiē）转换（huàn）为（wéi）“政府—出资人—企业”的三层国有资本管理模式，在地方国资监管部门与国有企业间增加一层地方国（guó）资管理平台作为国有企业的实际控股公司，将政府与（yǔ）实际生产经营的国（guó）有企业相隔离（lí），转而由持（chí）股（gǔ）平台代（dài）替（tì）政府行使出资人职责的地方国资体系。在三层架构中，地方国（guó）资监管机构、国有（yǒu）资（zī）本管理（lǐ）平台将现有国资监管（guǎn）机构的行政监管和出资（zī）人职能清晰分（fèn）离，使得国有企业（yè）在完善现代企业制度和履（lǚ）行国资职责过（guò）程中对（duì）应的（de）责任方更（gèng）加清晰（xī）明确。另一方面，中央（yāng）与各地国资委开始对所属国有企业（yè）通常（cháng）采取分类（lèi）监（jiān）管体（tǐ）系，根据公益类（lèi）、功能类、商业类企业的功能（néng）定位，对企业主业（yè）范围、发展（zhǎn）方向、投（tóu）资决（jué）策等事项权限进行分层分（fèn）类管理。随着中央企（qǐ）业层面国有资本投（tóu）资、运营公司 “两（liǎng）类公司”的（de）纷纷设立，各大（dà）平台公司开始着手在下属企业开展混合（hé）所有制改革为（wéi）引（yǐn）领的国资监管体制机制创新，而地方国资在相应层面进展则相对缓慢。但也有部分学者（zhě）认为，应以（yǐ）国有（yǒu）企业为核心进（jìn）行国有资（zī）本改革，而不是先从国（guó）资委的宏观治理结构出发。

3． 关于西方国家国（guó）资（zī）监管（guǎn）

从国际经验来看，美（měi）国（guó）、加拿大、法国、德国等国家国有企业（yè）监管方式仍采（cǎi）取较（jiào）为简单（dān）的（de）“政府—企业”两层架构，政府根据企业性质和（hé）经营范围，采取分类（lèi）管理方式直接对国有企业行使出资（zī）人职责。但由（yóu）于（yú）西方国（guó）家国有企业大多分布在自（zì）然资源、基础设施（shī）等公共基（jī）础领域，加之国（guó）有经济在社会经济中的主体（tǐ）地位（wèi）相对偏弱，国家政府（fǔ）对于国有企业的监管和规制主要着眼于（yú）国（guó）有（yǒu）产（chǎn）权流转、变更的管理和保护，较少涉及国有资本运作等市场化竞争（zhēng）内容。新加坡、意大利、英（yīng）国、西班（bān）牙等国家国有企业监管方式（shì）则（zé）主要采取 “政府—出资人（rén）—企业”的三层管理（lǐ）架构。以（yǐ）新（xīn）加坡的（de）淡马锡公司为（wéi）例（lì），作为淡马（mǎ）锡的实际（jì）出（chū）资人，新加坡政（zhèng）府（fǔ）通过（guò）设（shè）立 “财政部长法人”，并颁（bān）布 《财政部长（zhǎng）法》明确 “财政（zhèng）部长法人”作为淡马锡出（chū）资人，代替新（xīn）加坡政府（fǔ）在淡马锡（xī）董事会中行使股东权利，从而（ér）在保证企（qǐ）业实际控（kòng）制权前提下，理顺政府与淡（dàn）马锡关系、淡（dàn）化淡马锡政（zhèng）府背（bèi）景，为淡（dàn）马（mǎ）锡（xī）全球业务扩张和（hé）资源配置降低法律风险、减轻政治障碍。近年来，国内国（guó）资国企改革掀起了一（yī）阵 “学习淡马锡”热潮，但也有学者认为（wéi）我国以 “管资本”为（wéi）主线（xiàn）的国资改革（gé）与之仍存在一定差别，因为（wéi）相较于淡马锡（xī）高度（dù）商业化的运作（zuò）模式，我国地方国资监管（guǎn）国有企（qǐ）业在发展过程中需要在社会效益与经济（jì）效益之间获取平衡，这也要求无论采取何种监管方式，地方政府对于出资国有（yǒu）企业仍（réng）需具有一（yī）定的战略管控（kòng）能（néng）力，以保障国有企（qǐ）业切实履行公益性职能（néng）。

二（èr）、当前地方国资国企改革面（miàn）临的核心问题

随着国企改革（gé） “1 + N”政策体系的持续推进，中（zhōng）央和地方国企（qǐ）在产权、法人治理、内部建设（shè）等方面改革持续深入推进，力图（tú）为国有企业凝聚新发展（zhǎn）力（lì）量。但在落实（shí）相关（guān）工作（zuò）过程中，在处（chù）理政府与市场、公益（yì）事业与商业活动、国资权益保障与企业管理效率关（guān）系方面（miàn）存在一（yī）定认知偏差，导致（zhì）地（dì）方国资国企改（gǎi）革遭遇（yù）一些难题，主（zhǔ）要表（biǎo）现（xiàn）在以（yǐ）下（xià）几个方面。

1． 公益型（xíng）国有（yǒu）企业如何可持续（xù）发展

传统观念（niàn）认为，公益事业（yè）与商业运作（zuò）应（yīng）该边界清晰，不能以公益之名（míng）行商业（yè）之实。事实上这样的主张存（cún）在以偏概全的误区，也与企业经营和市（shì）场规律（lǜ）背道而（ér）驰（chí）。公（gōng）益型国有企业作为国资出资成立（lì）并实际控制的法人机构，其属性要求（qiú）其承（chéng）担部分公益性职能，无法依靠市场化（huà）方式经营（yíng）。但是（shì），公益性项目的高投入、低回报、长周期特征使得部分公益（yì）型国有企业长期处于依靠大额（é）的财政补（bǔ）贴维持运营的情境。随着近（jìn）年来各级财政压（yā）力的逐渐增加，对公益型企业支持力度有（yǒu）所减弱，加（jiā）之竞争中性原则（zé）也对于享受大额政府补贴的公益性国有企业在 “走出去”的道路上面临巨大挑战。因（yīn）此，处于公（gōng）益领域且尚未找到可持续发展商（shāng）业模式的（de）公益型企业，亟（jí）需创新公共服务领域的（de）投融（róng）资和运营模（mó）式，增强 “自我造血”功（gōng）能。

2． 地方国资产（chǎn）业（yè）创新引导能力不足

目前，地方（fāng）国资在发展（zhǎn）战略性（xìng）新兴（xìng）产业的引（yǐn）领带动能力还有待进一步提升（shēng）。地方国企多处（chù）于产（chǎn）业（yè）链（liàn）、价值链、供（gòng）应链（liàn）中低端，技术创新能力不（bú）强，在突破关键核（hé）心 “卡脖子”技术、生产高端进（jìn）口替代产品方面贡献（xiàn）有限（xiàn），缺（quē）乏 “核心技术、明（míng）星产品（pǐn）、硬核竞争力”，缺少（shǎo）享誉国内外的（de）一流品牌、一流产品（pǐn）。国（guó）企相对缺乏（fá）具（jù）有技术（shù）与（yǔ）产业（yè）专业知识、投资渠道资源、资本运作经验（yàn）和投资（zī）研究基础等方面的专（zhuān）业人（rén）才，国有投资战略性新兴（xìng）产业方式不够完善，投（tóu）资方向不够精准，失败率高，造成大量 “科技烂尾楼”，国有资（zī）产浪费和流失情况较为突出。地（dì）方国有企业对互联网、大数（shù）据、人工智能新技术应用不足，尚未（wèi）构建起与数字经济时代相适应（yīng）的新（xīn）发展模式、新资源优势，拓展新业务（wù）新（xīn）市场（chǎng）、实现爆发式增长的能力不强（qiáng），对城市产业引领带动能力（lì）不（bú）足。

3． 国资预（yù）算（suàn）权与国企监管权分离

随党的十八届三中全会提出（chū）在（zài）中央层面开始全面推行国（guó）有资（zī）本经营（yíng）预算管（guǎn）理制度（dù），2017 年（nián）开始各级地（dì）方（fāng）政府也纷纷将国有（yǒu）资本（běn）纳入当地财（cái）政部门全年公（gōng）共预（yù）算管理中。编制国有资本整体经（jīng）营预算在一定程度上对于优化国有资本布（bù）局、提升财政资源配置起（qǐ）到积极作用，但也（yě）导致国企监管 “多龙治水（shuǐ）”的局（jú）面再次显现。从预算目标来看，一般公共（gòng）预算的最终目的是（shì）在满足社会（huì）公共需要（yào），提升社会福（fú）利水平的前提下（xià），最大限度（dù）保（bǎo）持财政收支处于合理（lǐ）范围（wéi）内（nèi），而（ér）国资预算在考虑（lǜ）公共效益的基础上，还（hái）需充（chōng）分考（kǎo）虑经（jīng）济效益，保障国有资（zī）产保值增（zēng）值。从预算编制思路（lù）来看（kàn），一方（fāng）面，财（cái）政部门对于国资预算编制的强（qiáng）约束进一步压缩了（le）国资监管（guǎn）部门（mén）的国有企业（yè）出（chū）资人权（quán）利，无法充分自主运营管理国有资（zī）产; 另（lìng）一（yī）方面，通（tōng）过预算制度将国资体系与财政体系挂（guà）钩，进一步（bù）加大了国有（yǒu）企业在国际（jì）市（shì）场竞争中回避（bì）竞争中性原则、厘（lí）清政府代理（lǐ）人身份的难度。从具体操作层面来看，由于财（cái）政部门并不直接负责各国有企业预（yù）算编制管（guǎn）理，国资整体（tǐ）预算编制大部分经（jīng）营（yíng）统筹（chóu）、数据归集管理工作仍需由各地国资监管部门承担。

表 1 国资预算体系（xì）与公（gōng）共（gòng）预算（suàn）体系的区别

	国（guó）资预算	公共预算
法理基础	国（guó）有资产所有权及其派生出来的收益索取和（hé）支配权	国家（jiā）公共权力及其派（pài）生出（chū）来的对国民经济收（shōu）入的（de）分配权
预算（suàn）目标	国有（yǒu）资本优化布局（jú）和结构调整，国有资产保（bǎo）值增值（zhí）	维持财政收支可（kě）持续，提升社会的福（fú）利水平（píng）
收（shōu）入（rù）来源	国有资本经营性收益	财政税收
支出方（fāng）向	国有企（qǐ）业增值	提供（gòng）各类（lèi）公共（gòng）产品

4． 国资监管与企业（yè）管理边界混淆

当前地方国资（zī）监管部门（mén）作（zuò）为当地政府组（zǔ）成部（bù）分（fèn），被同时赋予了国资监（jiān）管和国有企业出资人（rén）职责，这在一定程度上也导致了国资监管与国企管理边界混淆的问题。从国资监管角度来看，地方国（guó）资监管部门突出（chū）的是政府对国有企业的（de）规制（zhì）职能，包括对（duì）国有（yǒu）企业日常（cháng）经营行为是否（fǒu）违（wéi）反相关法律法规和国资管理（lǐ）条例进（jìn）行监管（guǎn），类（lèi）似于（yú） “一行两会”对于（yú）金融机构所行使的监管职责，其边界在（zài）于约束企业（yè）行为（wéi）而不（bú）直接干预企业经营行为（wéi）。从国企管理角度来看，地方国资监（jiān）管机构需履（lǚ）行出（chū）资人职责，以股东（dōng）身份从公司治理层面参与国（guó）有（yǒu）企业（yè）管理，这（zhè）既包括（kuò）单（dān）个企（qǐ）业层面的日常（cháng）经营管理决策，同时也（yě）包括地（dì）方乃至区（qū）域全局层面，对国有资（zī）本总体布（bù）局的优化（huà）调整与战略发展方向把控。基于（yú）现有（yǒu）地方（fāng）国资（zī）监（jiān）管机构的工作职能，之前（qián）部分地区提出的 “国（guó）资委总体对标淡马（mǎ）锡”模式也存在一（yī）定的局限性，进一步明晰地方国资监管（guǎn）与国（guó）企管理边界，需对（duì）目前地方国资国企（qǐ）监管（guǎn）架构（gòu）做系统性优化调整。

三（sān）、深圳市属国资国企改革的有益探索

深圳国资国企（qǐ）因特区而生，随特区成长，深圳国资国企所取得的成就，不仅得益于城（chéng）市（shì）带（dài）来的发（fā）展红利，也因国资在始终坚持服务大局、服务城市、服务产业、服务（wù）民生定位基础（chǔ）上，充分激发国有（yǒu）企业活力（lì），在探（tàn）索可持续（xù）公共（gòng）服务供（gòng）给、国（guó）资参（cān）与（yǔ）战（zhàn）略性（xìng）新（xīn）兴（xìng）产（chǎn）业方（fāng）式（shì）、国资监管与产权事务隔离、现代（dài）国有企业（yè）公司治理等方面走在全国前列，在自身发展规模质效稳步提升的（de）同（tóng）时，为城市（shì）探索出一条国有（yǒu）经济（jì）、民营经济优势互补（bǔ）、共同（tóng）发展的 “国民共进”模式，为地方国（guó）资国企（qǐ）改革积累（lèi）了有益经验。

1． 探索（suǒ）围绕民生保障开展商业化运（yùn）营

深圳市（shì）地（dì）铁集团是 1998 年（nián）成立的（de）国有独资公（gōng）司（sī），由于地铁建设运（yùn）营的高投入、长回报周期和（hé）城市（shì）公共交通基础设施本身公益属性，自 2004 年（nián）首条（tiáo）线路通车后，地铁集团始终处于亏损状态，工程（chéng）建设资（zī）金长（zhǎng）期（qī）需要政府支（zhī）持（chí），对城市财政造成（chéng）一定压力。2007 年，市国资委开始争取实施 “地（dì）铁经营（yíng） + 物业发展”模式，通（tōng）过地铁（tiě）沿线（xiàn）及（jí）枢纽物业（yè）开（kāi）发建设收益反哺城市轨道交通（tōng）建设（shè）运营成本，该模式将地铁规划建设（shè）与周（zhōu）边（biān）土地开发工（gōng）作一并划归深圳（zhèn）地铁集团统筹（chóu）推进，动态调整，既（jì）降低了政府住建、交通部门规划协调（diào）成本、提升城市集约（yuē）开发强（qiáng）度，同时也有利于（yú）地铁集团（tuán）降（jiàng）低地（dì）铁建设成本，扩大（dà）企业收入来源。深圳地铁集团从（cóng）深圳（zhèn）地铁二期工程开始（shǐ）全面（miàn）推进 “地（dì）铁经营 + 物业发展”模式，2010 年实（shí）现扭亏为（wéi）盈（yíng），并在 2017 年成为全（quán）国首家在全成本（běn）核算（suàn）方（fāng）式（shì）下实现盈利的轨道（dào）交通运营（yíng）企业，2020 年（nián）集团全年利润突破（pò） 100 亿，相关经（jīng）验（yàn）也在东莞、杭州、福州等地推广。

2． 确立（lì）产（chǎn）业（yè）培育（yù）战（zhàn）略（luè）股东定位

深圳国资早期投身（shēn）高新技术产业的失败（bài）案例，在（zài）一定程度上表（biǎo）明以国资体制机制直（zhí）接投身高（gāo）新技术（shù）产业，难以适应其高资本投入（rù）、高投资风险、高迭代频（pín）率的产业特征（zhēng）。但（dàn）随着（zhe）中美贸易摩擦衍（yǎn）生的 “卡脖子”技术封锁，由（yóu）于基（jī）础研（yán）究高技（jì）术壁垒所反映出的投资规模大、投资（zī）周期长、前期回报低、投资风险高等（děng）特征，相较追逐短期收益的（de）社会资本，国有资本在承担国家重大（dà）科技项目（mù）和建（jiàn）设共性技术（shù）平台（tái）方（fāng）面应发挥更加重要作用。在吸取前期经验的基础上，深（shēn）圳市国（guó）资（zī）委通过深圳市重（chóng）大产业投资集团，作（zuò）为全新的市级重大产业发（fā）展平台（tái），立足推动深圳市重大产业项目落（luò）地，聚焦战略性新兴产业培育壮（zhuàng）大，落实国资 “管资本（běn）”实现方式，在确保项目顺利（lì）落地前提下，坚持轻重结合（hé）运营（yíng）模式，对（duì）重大产（chǎn）业投资项目采取 “一（yī）事一（yī）议（yì）”形式确（què）定出资方（fāng）式和持股比例，明确股东（dōng）定位（wèi），做开明的（de）股东、赋能的股（gǔ）东，探索了国资（zī）相关产业资（zī）源整合重组、重要影响力（lì）战略基石股东、重大项目牵引（yǐn）相关业务（wù）合作（zuò），构建起涵盖 “全市重（chóng）大产业项目前期遴选—重（chóng）大创新资源中试平台—重大引（yǐn）领性（xìng）项目（mù）投资（zī）运营—重（chóng）大项目投（tóu）资落地激励（lì）”全链条体制（zhì）机制，最（zuì）大限度发（fā）挥国有资本 “杠杆作用”和 “乘数（shù）效应”。

3． 构建（jiàn）内嵌股权平（píng）台的国资管理架构

深（shēn）圳（zhèn）市投资控股有（yǒu）限（xiàn）公司前身为（wéi）深圳（zhèn）市投（tóu）资（zī）管（guǎn）理有限公司，作为市国资委（wěi）履行出资人职（zhí）责的辅助平台，公司先后经历了从国企改制退出，到事业单（dān）位划转整合，再到转型创新（xīn）发展（zhǎn）阶段（duàn）。深圳（zhèn）市国资委借（jiè）鉴新加坡政府对淡马锡（xī）及淡联企业 “放活管好”的成功经（jīng）验（yàn），提出深投控在管理体制机制（zhì）与公司（sī）治（zhì）理、组（zǔ）织架构与选人用人、激励约（yuē）束、下属（shǔ）企业管控等方（fāng）面全（quán）面对标淡（dàn）马锡，并（bìng）逐（zhú）步将原（yuán）国资委（wěi）部分出（chū）资人职责下放至投（tóu）控（kòng）公（gōng）司，依法自（zì）主开（kāi）展国有资（zī）本运作。同时，深圳市国资委（wěi）将另一个履行出资人职责的辅助平台深圳（zhèn）市资（zī）本集团有限公司打造（zào）成为国有资本（běn）运营公（gōng）司，作为深圳（zhèn）市国有资（zī）本存量提升的资源整合者和价值（zhí）创造（zào）者、国有资本（běn）增量（liàng）布局的战（zhàn）略先导者，进一步发挥市属国资主（zhǔ）动整合、前瞻布局、高（gāo）效运营、有序（xù）流（liú）转四大功能，立足（zú）国资，助推多（duō）种所有制经（jīng）济共同快速发展。此（cǐ）外，近年来深圳市国资委相继（jì）成立了食品物（wù）资集（jí）团、特区建工集团、环境水务集团等一批平台型产业集（jí）团，代替（tì）国资委行使相关（guān）公益类、实体型国有（yǒu）企业（yè）出资人职责，与国有资本投资公司、运营公司（sī）共同构建起功能鲜明、分工（gōng）明（míng）确、协调（diào）发展的新格局。

4． 探索市场（chǎng）化管理体制机制

深圳（zhèn）市创新投资集团有限公司 1999 年（nián）由深（shēn）圳市政（zhèng）府出（chū）资并（bìng）引导社会资本（běn）出资设立，作为处于市场充分竞争创业投资行业的国有（yǒu）企业，市（shì）场（chǎng）化体制（zhì）机制成为深（shēn）创投成功的（de）关（guān）键要素。由于创业投资（zī）具有高风险、高收益、长周期特（tè）点，对资本消耗性相对较大，对经（jīng）营灵活性要（yào）求（qiú）较高，为补偿可投资（zī）资本，推动公司治理完善，深创（chuàng）投分（fèn）别（bié）于（yú） 2001 年、2009 年、2010 年先（xiān）后三次增（zēng）资扩股，引（yǐn）入了深圳（zhèn）星河房地产公司、上海大众公用事业集团、中（zhōng）兴通讯股（gǔ）份公（gōng）司、福建七匹（pǐ）狼集团（tuán）等多（duō）种经（jīng）济成（chéng）分战略投资者，搭建（jiàn）了混合所（suǒ）有制的经营框架，提高了（le）可投资（zī）能力和经营灵活性。同时，深（shēn）创投对利润分（fèn）配权通过按劳分（fèn）配（pèi）和按股分（fèn）红相结合方（fāng）式，形成做强做（zuò）优（yōu）做大（dà）的强大向心力。深创投 1999 年成（chéng）立之初，经（jīng）当时市长（zhǎng）办（bàn）公会（huì）及公司第一届董事会讨论通过（guò）公司员工绩（jì）效工资为（wéi）利润总（zǒng）额的 8% ( 2005 年（nián）实行三项（xiàng）制度改革时，将绩效工资修改为净利润的 8% ) ; 2009 年由（yóu）深圳市国（guó）资委批复同意，公（gōng）司（sī）投资经理可以计提项目净收益的 2% 作为项目绩效工资（zī）。2016 年深圳（zhèn）市国资（zī）委（wěi）和其他各股东（dōng）协调同意，深创投（tóu）全员（yuán）绩效（xiào）工资（zī）从（cóng）税后净利润 8% 提高到 10% ; 投资经理项目奖励从项（xiàng）目净收（shōu）益的 2% 提高到（dào） 4% ，同时将（jiāng）项目亏损罚金从实（shí）际损（sǔn）失的 1% 提（tí）高（gāo）到 2% ; 团队（duì）需承担项目投资（zī）额 1% 强制跟（gēn）投。对社会化募资给（gěi）予（yǔ） 0. 5% 奖励，对大型金融机构出资奖励存在（zài）折扣，政（zhèng）府引导基金出资（zī）不享受募资奖励，用制度强化代理人和委托（tuō）人（rén）共同体意识。此外，深创投采用阳光民主的经营（yíng）决（jué）策机制，培养员工（gōng）队伍 “主人翁”精（jīng）神（shén），激发劳动者（zhě）工作热情和创造力。深（shēn）创投的投资项目必须（xū）经由投资（zī）决（jué）策委员会论证评审，参会委员均采取（qǔ）“一人一票”方（fāng）式独立投票，即（jí）使是董事长、总裁也不例外。参加会议 2 /3 以上（shàng）投（tóu）资委员同意且没有（yǒu）被外部专家委员否（fǒu）决的项目方（fāng）可（kě）进行（háng）投资（zī）。投资决策委员会主（zhǔ）任、副主任有一（yī）票否（fǒu）决权。全（quán）体员工均可（kě）参加项目评审会，在会议上可畅所欲（yù）言地发（fā）表自己对项目的观点（diǎn）和看（kàn）法。

四、下一阶段地方国资国企改革的路径优化

结合深圳国资国企改革探索的前期经验，立足国资（zī）国企改革（gé） “分类（lèi）改革、管好（hǎo）资本”的时（shí）代主题，下（xià）一阶段地方国资国（guó）企改革的关（guān）键，是找准国（guó）资（zī）监管机构的定位，进一步强化国资通过 “管资本（běn）”方式，分层分类构（gòu）建起保障（zhàng）社会民生（shēng）、支撑国家战（zhàn）略和（hé）服务（wù）实体经济能力，让非经营性（xìng）国企更加（jiā）高效可持续运转，让经营（yíng）性国企与（yǔ）外（wài）资（zī）、民资更加平等竞争。

1． 支持公益型国企探索综合化经营模式（shì）

推动具（jù）有商业应用场景的（de）公益（yì）型企业向产业投资集（jí）团（tuán）转型，搭建（jiàn）集公益性主业、产（chǎn）业投融资（zī）和资管运营于一体的综合性产（chǎn）业投资集团架构（gòu），构建 “多主体”及多个协同（tóng）推进、互为（wéi）支撑的业务主体。创新产融结合模（mó）式，实现以融促产、以产带融（róng）。探索拓展 “上市公司 + ”模式，根据集团所（suǒ）处行业特征（zhēng）及自身（shēn）发展需要统筹归集（jí）集团内部乃至系（xì）统内（nèi）部业（yè）务资源，按照产业链环节或业务区域范围等维度构建多个优势互补（bǔ）的业（yè）务主（zhǔ）体。将（jiāng）集团内部具有商（shāng）业化前景的资源进行整合（hé），通过发债、上市等方式对接多层次资本市场，为集团导入社会资金支持。通过 GP、双 GP、有条件委（wěi）托外部 GP 等多（duō）种（zhǒng）方式设立产业基（jī）金，围绕（rào）上（shàng）下游产业链及（jí）新（xīn）兴战略业务领（lǐng）域寻找（zhǎo）投资机会，开展市场化投资、并购（gòu）、资源整合。有条件（jiàn）的企业可设（shè）立 CVC 基金，以自有资（zī）金围绕企业战（zhàn）略开展（zhǎn）风险投资，创（chuàng）造利润收入新增长点。

2． 明确地方（fāng）国资（zī）产业服务和创新培育定位

立（lì）足地方国资自身特征（zhēng）优势和监管（guǎn）要求（qiú），明确（què）其在战（zhàn）略性（xìng）新兴产业发展中服务（wù）产业和培（péi）育创新的定位（wèi）。进一步（bù）提升国有企业（yè）宏观经济研究、产业研（yán）究、公司研究水平（píng），强化市场情报的收集和（hé）分析处理能力，加强与内外部企业（yè）信（xìn）息（xī）交流共享，扩大市场触角（jiǎo），对接重大产业资（zī）源。瞄准城（chéng）市（shì）战略（luè）性新兴产业重点发展领域、产业链关（guān）键环节，重点挖掘储备一批对城（chéng）市产（chǎn）业发展战略意义重大、市（shì）场前景广阔的优质产（chǎn）业项目资源。加（jiā）快构建（jiàn）规范（fàn）化与个性（xìng）化相结合的引（yǐn）进产业项目工作机制，以 “择（zé）需、择重、择优”为原则，优（yōu）化创新产业项目遴选（xuǎn）与（yǔ）引进（jìn）方式方法，联合国际一流第三（sān）方专业机构对（duì）产（chǎn）业项目开（kāi）展一对一（yī）、点对点的可行性研究评（píng）估（gū），确保（bǎo）城市重点产业（yè）项目各项工（gōng）作精准高效、合理规范（fàn）。对接市（shì）场化技术转移机（jī）构、专利服务机构，打通相关重大源头基础（chǔ）创新项目（mù）引进与重大技术转化（huà）通道。

3． 进（jìn）一步完善优（yōu）化三层（céng）国资管理体系（xì）

通过组（zǔ）建国有资（zī）本（běn）投资公（gōng）司、运营公司（sī）和大型（xíng）产业控股集团的方式，将当前（qián）地方国资委 “一身两任”的国资监管和（hé）国企（qǐ）管理体（tǐ）制（zhì）向地方（fāng）国资委、地方国资管（guǎn）理平台 “两（liǎng）身（shēn）两任”转变。将履行统一监管者职能（néng）的国资委（wěi）和行（háng）使（shǐ）直接出资人权利的国有资本投资运营公司、大型产业（yè）集团的功能进（jìn）行剥离（lí），构架起 “监管层（céng）—出（chū）资层—运营层”的三（sān）层国资管理体（tǐ）系，并（bìng）进一步（bù）明确政（zhèng）府、出（chū）资人平台（tái）和国（guó）有企业的责任分（fèn）工（gōng）。监管（guǎn）层即剥离了国有企业出资人职责的地方国（guó）资监管部门，主（zhǔ）要负责日（rì）常国（guó）资运行监（jiān）管（guǎn）和国有资本经（jīng）营（yíng）预算编制，与（yǔ）经营性国有企业（yè）不存在（zài）直（zhí）接股权关系。出资层即新（xīn）设或改制（zhì）的国有独资（zī）国（guó）有（yǒu）资本投（tóu）资公司、运营公司和大（dà）型产业控股集团，作为经营性国（guó）有企（qǐ）业（yè）的纯粹持股平台（tái），以股权关系为纽带，代替国资委行使出（chū）资（zī）人职责，主要负责（zé）国有资本优化布局和结（jié）构调整，把控所属国（guó）有企业战（zhàn）略（luè）发展方向。运营（yíng）层即（jí）从事日常生产经（jīng）营的国有企业，由出资人平台根据所处行特性与企业发展阶（jiē）段，采取分类（lèi）授权、分类管控（kòng）形式。

表 2 国（guó）资三层管理架构（gòu）主要（yào）职能

层级	机构/类型	主要职能
监管层	国资（zī）监管部门	规划统计（jì）、预算与行为监管
出资层	国有资本投资公（gōng）司、国有资本（běn）运营公司、大（dà）型产业控股集团	股（gǔ）权管（guǎn）理、国（guó）资优化布（bù）局、资本运作
经营层	国有（yǒu）出资经营性实体企业	投资、利润、成本单（dān）元

4． 强（qiáng）化国资（zī）监管部门战（zhàn）略布（bù）局（jú）与预算统筹职能

在将出（chū）资人职责逐步让渡（dù）于（yú）国资出资人平台的趋（qū）势下（xià），国资监（jiān）管部门需要围绕如（rú）何更好（hǎo）行使（shǐ）国资总体监管（guǎn）职（zhí）能，进一步（bù）完（wán）善和优化国资发展战略方向把控和预算统筹编制（zhì）等（děng）政（zhèng）府性职（zhí）能（néng）。地方国资监（jiān）管部门应进一步强化国资布（bù）局规划的导向（xiàng）作用，推动国有资本更（gèng）多（duō）投向关系国计民生的关（guān）键（jiàn）领域和重点环节，保（bǎo）障社会（huì）经济安全平稳运行。但国（guó）资监管部（bù）门（mén）对（duì）于（yú）国有（yǒu）企（qǐ）业的引（yǐn）导方式（shì）不应（yīng）是（shì）直接对于企业（yè）经济范围和（hé）经营行为的决（jué）策，而是（shì）通过（guò）市场（chǎng）选择机制（zhì）推动（dòng）国有企业立足国民经济健康发展，围绕发展基础优势，寻求国有资本保（bǎo）值增值和健康发（fā）展的（de）自主行（háng）为。同时（shí），建（jiàn）议国（guó）家建立（lì）起独立于公共预（yù）算之外的（de）国有资本经营（yíng）预算（suàn），由国资委建立独立账（zhàng）本，全面（miàn）掌握经营性（xìng）国有资本（běn）收（shōu）支及（jí）资产负债情况（kuàng），分层分类合理设定国（guó）资预算调入（rù）一般公共预（yù）算比例（lì），淡（dàn）化处理国企与财政的资金（jīn）联系，充（chōng）分调动企业的主动（dòng）性和积极（jí）性，确保国有资本在更宽（kuān）松友（yǒu）好（hǎo）的市场环境中实（shí）现保值增值。

5． 构（gòu）建现代公司法人制度

通过混合所（suǒ）有制（zhì）改革、市场化选（xuǎn）人用人、激励约（yuē）束（shù）改（gǎi）革，从企业的股权（quán）结构（gòu）和公（gōng）司治理结构两个层面（miàn）规范现代公司（sī）法人（rén）制度。党组织在国企选人用人中的作用向确定（dìng）标准、规范（fàn）程（chéng）序、参与考察、推荐（jiàn）人选等（děng）方面（miàn）侧重。充分发（fā）挥国有资本投资运营公司（sī）和大型产业控（kòng）股集团的出资人（rén）代表作用，通过控股股东地位控制（zhì）经营性实体（tǐ）企业董事会，严格（gé）按（àn）照公司章程所规定的股东权利，按（àn）照法定程（chéng）序向企业推（tuī）荐董（dǒng）事，参与高（gāo）管人员选聘。在独资、控股（gǔ）国企探（tàn）索全面推行建立外部董（dǒng）事占多数的董事会（huì），在相对控股（gǔ）、参（cān）股国（guó）企探（tàn）索更加市场化（huà）的 “国企民（mín）营”运作模式，对营利性国企高管实（shí）行市场化选聘和市（shì）场化薪（xīn）酬（chóu）激励制度（dù），提升岗位吸（xī）引力和竞争力，吸（xī）引更（gèng）多高水平企业家加入国资队伍。