自2013年（nián）十八（bā）届三中全会通过《中共中央关（guān）于全面（miàn）深化（huà）改革若干重大问题的决（jué）定》后，上（shàng）海市在同年12月发布（bù）《关于进（jìn）一步（bù）深化上海国资（zī）改革促进企业（yè）发展的意见（jiàn）》（也（yě）称“上海国资国企改革（gé）20条”），随（suí）后，各地方（fāng）政府纷纷出台（tái）国资国（guó）企的（de）改革方（fāng）案，组建或改建国有资本投资公司和运（yùn）营公司(简称“两类公司”)。目（mù）前，地方（fāng）省级（jí）政府层面（miàn）改组组建（jiàn）150多家国有资本投资运营公司，约占省属企业数（shù）量的10%，此外，还有市、县（xiàn）级政（zhèng）府改组组建的大量的“两类（lèi）公司”。

各地“两（liǎng）类公司（sī）”试点过程逐渐形成了一些具（jù）有（yǒu）特色的模式，比较典型的是上（shàng）海国际集团和上（shàng）海国盛集团为代表的“双轮驱动”模式、山东国投和（hé）山东其他（tā）省属企业（yè）为代表的“1+N”模式、江苏省国信集团为代表的“混合一体化”模式（shì）。这些模式（shì）具有以下五（wǔ）个方（fāng）面特点：

第（dì）一（yī），均通（tōng）过建立“国资（zī）委-平台公司-专业（yè）化（huà）公司”的三级架构，从（cóng）而（ér）发挥国资委出（chū）资人职责的作用，实（shí）现企业经营自主权利由国资委（wěi）向平（píng）台公（gōng）司再到专业化（huà）子公司的层层下放。

第二，各平台公（gōng）司和专业（yè）化子公司都在不同（tóng）程度（dù）上对以董事（shì）会为核心的现代法人治理结（jié）构进行完善，部分公司已经建立起外部董事占多数的制度。

第三，推进（jìn）股权多元化和混合所（suǒ）有制改革，子公（gōng）司层面以引入战略投资者、员工持股、定向（xiàng）增发（fā）等（děng）方式的混合所有制改革为（wéi）主，集（jí）团（tuán）（平台公司）层面则大多通（tōng）过股权划转（zhuǎn）或转让以及引入其他国有资（zī）本等方式进行股权多元化改革（gé）。

第四，通过职业经（jīng）理人、市场（chǎng）化选聘以及（jí）契约化管理等制度建立和完善市场（chǎng）化经营（yíng）机制。无论是普通（tōng）员工（gōng）还（hái）是企业中高层领导，均通（tōng）过市场化机（jī）制来实现“能上能（néng）下、能进能（néng）出”。

第（dì）五，加强党的领导，落实（shí）党委会在董事会（huì）、经理层（céng）重大问题（tí）决策的前置程序，完善（shàn）“三重（chóng）一大”决（jué）策制（zhì）度等。

然而，地方“两类公司”试点探索（suǒ）中（zhōng）的“山西模式（shì）”因其改革（gé）的相对（duì）彻底（dǐ）性和全国的（de）唯（wéi）一性颇受关注，山西省政（zhèng）府直接把所（suǒ）有省属（shǔ）企业资产2万多亿元（yuán）授权山西省国有资本运营公司运营，省国资委把发展（zhǎn）战略、企（qǐ）业重组（zǔ）、资（zī）本收益（yì）、产（chǎn）权（股权（quán））流转、资本运作、企业经营业绩（jì）考核等出资人管资本职（zhí）责全部转（zhuǎn）授给省国有资本运营公司，赋（fù）予公司（sī）相对完整的（de）出资人职责。下边对“山西模式”作较为详（xiáng）细的介绍，并分析这一模式成功的经验（yàn）和在全（quán）国推广需要重视的方面，从而为我国“两类公司”试点深入推进提供参考。

一（yī）、国资运营“品（pǐn）”字（zì）架构

       2017年7月，山西省组建全省唯一的两类公司平台——山西省国有资本投（tóu）资运营有限（xiàn）公（gōng）司，拉开省属国资整合、国（guó）资管理体制改革的（de）序幕。2020年4月14日，山西省人民政（zhèng）府（fǔ）公布《山（shān）西省（shěng）人民政府关于（yú）同（tóng）意山西省国有资本投资运营有限公司更名及公司章程（chéng）的批复》，山西省国有资本投资（zī）运营有限公司（sī）更名为山西省国有资本运营有限公司(以下简称（chēng）“山西（xī）国资公司”)，同时通过（guò）了新（xīn）的公司章程。山（shān）西国资（zī）公司注册资本伍佰亿元（yuán），山西省政府以所持有关（guān）省属企业的股权出资（zī）。山西省政府（fǔ）决定国资运（yùn）营（yíng）公司的投资、担保及融资（zī）事项，严控风（fēng）险；省国资委（wěi）将代表（biǎo）山西省（shěng）政（zhèng）府履行的（de）出资（zī）人“管资本”职权全部授予山西国资（zī）公司承担（dān），仅代表山西省政府（fǔ）对山西国资公司履行出资（zī）人监管（guǎn）职（zhí）责；山西国资（zī）公司进行国有资（zī）本运营管理和省政府（fǔ）授权开展的其他业务，具体如下图一所示。山西国资公司由省国（guó）资委划入全部省属国有企业和晋商信用增进投资股份（fèn）有限公司的国（guó）有（yǒu）股权组成，总资产超过（guò）2万亿元，汇集（jí）了全部省属煤炭、能源、冶（yě）金、电力（lì）、装备制造、基础设施建设、消费等多领域国有资产于（yú）一体的省属（shǔ）国有资本投资运营平台。

二、深（shēn）化（huà）授（shòu）权放权改革

       2020年2月，原山（shān）西省（shěng）国资委党委书记、主任郭保民（mín），携国资委三位副（fù）主任调任山西（xī）国资公司（sī）。2020年4月（yuè）山西（xī）国资公司（sī）《公司章（zhāng）程》中明（míng）确公司“是履行国有资本出资人‘管资本’职责的机构”这一核心定位；并明确（què）省国资委按照（zhào）“分级授权、厘清（qīng）职责、品字架构”改（gǎi）革总体要求,将省（shěng）属企业发展战略、企业重组、资本收益、产权(股权)流（liú）转、资本运作、薪酬分配、企业经营业绩考核等出资人“管资本”职责,全部授权省国资运营公（gōng）司履行。2020年5月（yuè）山西（xī）国资公司发布《山西省国有资本运（yùn）营有限公司履（lǚ）行出资人职责指引》，紧紧围（wéi）绕国资运营公司市场化管资本的职（zhí）责定位，聚焦国有（yǒu）资（zī）本“进退流转保”平台功能，从战略规划（huá）、投资（zī）管理、资产流转、改革改组、债（zhài）券（quàn）发行、风控（kòng）审计、业绩考核、资本收（shōu）益等（děng）各个方面（miàn），分七类33个子项，明（míng）确了国资（zī）运营（yíng）公司履职事项、主要内容、工（gōng）作流程，细化了公司各部门工作职责，并（bìng）对工作内容进行标准化（huà）、程序化、图表化呈现（xiàn），如（rú）图二（èr）所示（shì）。这（zhè）使省属企业对国资运营公司履职事项、履职（zhí）方式、承（chéng）办部门一目了然，有（yǒu）利于合（hé）理安排工作进度，把握时间（jiān）节点。它还制（zhì）定（dìng）、发布了《山（shān）西省国有资本运营（yíng）有（yǒu）限公（gōng）司授权（quán）放权清单（2020版）》，在（zài）战略规（guī）划（huá）、投资决（jué）策（cè）、资产（chǎn）重组、薪酬激（jī）励等领域，向旗下的省（shěng）属企业进一步明确管理（lǐ）主体、实施授权（quán）放权。

三、积极推（tuī）进国资布局（jú）

       山（shān）西国资公司优化国资（zī）布局（jú）上善作善成，压实“腾笼（lóng）换鸟”责任，用好（hǎo）专业平台，推进“瘦身（shēn）健体”；坚持公司层（céng）面不投资、不负债、不担保“三不原则”，用好用活上市公司平台，聚焦（jiāo）主责主业上坚（jiān）定不（bú）移（yí）；建立投（tóu）资（zī）风险（xiǎn）管理体系，充分发挥子企业（yè）作用，分类处（chù）置原国投（tóu）债（zhài）务（wù）；改进（jìn）履职方式，建（jiàn）立服务企业“首问负责制、一次告知制、限时办结制、超时默认制（zhì）、责任追究制”五大（dà）机制，集中调研办（bàn）公（gōng），优（yōu）化审批服务（wù）。从2020年4月到9月，短短几个月内，山西国资公司采取更名重组、整合新设、联合重组（zǔ）、吸收（shōu）合并、分立设立、调整（zhěng）充实等（děng）方（fāng）式，集中实施了14大板（bǎn）块的（de）改革（gé）重组，将省属企业数量从28家调整（zhěng）至23家，煤炭（tàn）企业从7家集团调整为1家煤（méi）企、1家能源集团。这次国资优（yōu）化布局，调整涉及资产2.6万亿元，占（zhàn）省（shěng）属企业资产总（zǒng）额79%；调整的产业涵盖焦（jiāo）煤、动（dòng）力煤、钢铁、化工、信创、新材料、水务、物流、文旅、体育（yù）、燃气、农业、建筑、资管等14个领域，使山西省国有资（zī）本布局面（miàn）貌一新。国有资（zī）本在基础性（xìng）领域（yù）和优势行业的集（jí）聚度显著提（tí）升（shēng），“一煤独大”向“八柱擎天”转变的势（shì）能加快（kuài）集聚。

四（sì）、提升国资运（yùn）营水（shuǐ）平

       山西国资公司全面（miàn）履行出资人管资本职（zhí）责，建（jiàn）立（lì）健全对省属企业投资决策经营的支持机制、止损机制和平滑机制（zhì），国有资本市（shì）场化、法治化、专业（yè）化运营水平有效提升。发（fā）布《省属国有企业投资项目负面清单（2021版）》，发挥投资的牵引性、保障性作用（yòng），坚持有所为有所不为（wéi），切实优化（huà）增量投（tóu）向，对房地产业投资（zī）、投资金融机构、四级子企（qǐ）业新增投资（zī）以及（jí）高负债企业投资实施穿透式监管。推进降本增（zēng）效、减员增效（xiào）、提效增效。推进省属（shǔ）企业财务降本（běn）、采（cǎi）购降本（běn）、质量（liàng）降本、技术降本、管（guǎn）理降（jiàng）本（běn）工（gōng）作，强化全员、全要素、全（quán）过程成（chéng）本管控。开展省属（shǔ）企（qǐ）业高管、科技人员及员工持股和期权激励试点。开发（fā）建设国有资本穿透（tòu）式监管平台、供应链金融（róng）服务平台和（hé）数智化综（zōng）合（hé）服务平台（tái），实现对省属企业人（rén）、财、物、产、供、销全（quán）流程实（shí）时动态监（jiān）督。建立（lì）以（yǐ）债务警戒线为核心的管（guǎn）控制度（dù），严控高（gāo）负债企（qǐ）业非主业投资、计（jì）划外投（tóu）资、超（chāo）计划投资以（yǐ）及（jí）表（biǎo）外投资（zī）。通过创（chuàng）效增（zēng）加资本积累、扩大（dà）股权（quán）融（róng）资、市场化债转股、混改、瘦身健体、发行永续债等方式（shì），确（què）保完成（chéng）降杠杆任（rèn）务（wù）。紧紧围绕转型出雏型战略，严格“一企一策”目标考核，突出效益（yì）目标、价值创造、行业对标、补齐（qí）短板和底线考核，强（qiáng）化（huà）考核“指挥棒（bàng）”作（zuò）用，引导企业找差距、补（bǔ）短板、强弱（ruò）项（xiàng），加快（kuài）高（gāo）质（zhì）量转型发（fā）展。2021年（nián）2月，国资运营公司董事（shì）长郭（guō）保（bǎo）民与省属（shǔ）企业负责人（rén）签（qiān）订《省属企业负责人2021年经营业（yè）绩责任书》《省属企业负责人2021-2023年任期经营业绩（jì）责任书》。确定（dìng）2021年省属企业主要经营目标，实（shí）现利润（rùn）330亿（yì）元，经济增加值增加90亿元，营业收入利润率提升（shēng）至（zhì）2.25%，资产负债率降至71.6%，工业（yè）企业研发经费投入（rù）增（zēng）长20%，全员劳动生产率提高8%，成本费用利润（rùn）率达到1%，原煤吨煤完全成本降至（zhì）290元，资产证（zhèng）券化率（lǜ）达到（dào）20.58%，“六新”收入（rù）增长50%，法人层级（jí）压至（zhì）4级，法人户（hù）数再压3.8%，亏损面降至25%，亏损额下降20%；“腾笼换鸟”回笼资金100亿元。

五、国资运营“山西模式”的（de）评论

      山西省通过组建省国资（zī）运营公司，并把全部的国有资产划入（rù）山西国资公司。这一改革过程中的优势很明显：(一)是改革成本小。山（shān）西省政府将所（suǒ）有的省（shěng）属（shǔ）企业直接全部（bù）授权山西国资公司，从形式上快速（sù）完成山西国资（zī）公司构（gòu）建，省属的各产业公司基本没有调（diào）整，这（zhè）降低改革过程中的摩擦和震荡。(二)是改革（gé）授（shòu）权实。授权放权（quán）一步到位，通过《山（shān）西省国有资本运营有限公司履行出资（zī）人职（zhí）责指引（yǐn）》把“进退流转保”涉及（jí）的战略规（guī）划、投（tóu）资管理（lǐ）、资产流转、改革改组、债券发行、风控（kòng）审计、业（yè）绩（jì）考核、资本收益等（děng）各个方面（miàn）权力都授权（quán）给山（shān）西国资公司。省国（guó）资委（wěi）主（zhǔ）任（rèn）和三名副主（zhǔ）任到山西国资公司任职。(三（sān）)是改（gǎi）革效果显。短短（duǎn）几（jǐ）个月，可以完成14大板块的改革重组，“一（yī）煤独（dú）大”向（xiàng）“八柱擎天”转（zhuǎn）变使国资布局优（yōu）化。2020年实现省属国（guó）企（qǐ）活力动力持续激活，省属企业基础（chǔ）管理、治理体系、管控模式实现根本性变革（gé），净回（huí）笼资金150.1亿元，盘活、止损停缓建项目55个、资金136亿（yì）元，刚性兑（duì）付到期债（zhài）券2678亿元，实现利润198.2亿元（yuán）。

但是（shì），国资（zī）运营“山西模式”在全国（guó）推广，还有以下需（xū）要重视（shì）的地（dì）方：

      1、要考虑本省国有企业（yè）的实际情况。各省市国有企业的资（zī）源配置（zhì）和产业（yè）结（jié）构之间（jiān）存在着较大的差异。如江（jiāng）苏（sū）省作为全国最为发达的（de）几个省份之一，涉及的产业领域十分广（guǎng）泛，其省属（shǔ）企业中既有东部机场集（jí）团、徐矿集团等以经营实（shí）业为主，也有华泰证券、再保集团等（děng）以金融业务为主，还有苏（sū）豪集团、国信（xìn）集团、海企集团等多元化业务结构。因此，采用（yòng）“混合一体化”方式（shì），选择省（shěng）属（shǔ）国企中盈利能力较强且（qiě）具（jù）有（yǒu）江（jiāng）苏（sū）省属（shǔ）国企（qǐ）多元化业务特点的国（guó）信集团改建（jiàn）为国有资本（běn）投资和运营公司，可起到改革的示范效应，符合江苏（sū）省国资的资源配置情况。山东省作为能源和（hé）资源大省，省属（shǔ）企业多以钢铁集团、黄（huáng）金集团、能源集团（tuán）等传（chuán）统资源和工业企业为主，实业经营和产业（yè）投资（zī）经验较（jiào）为丰富，但在国资运营方面（miàn），山东国投的经验（yàn）则明显比（bǐ）其他省属企业更为丰富。因此，山（shān）东（dōng）省采用“1+N”模式（shì），即改建山东国投为国资运（yùn）营公司，改建（jiàn）鲁信集团、山东（dōng）能源、山东黄金等其他省属企业（yè）以及组（zǔ）建齐鲁交发（fā）集（jí）团等为国资投资公司，这符合山东省当前的国资结构。山（shān）西国企同质性较强，“一煤（méi）独大（dà）”，因（yīn）此（cǐ），授权一家国有资本运营公司进（jìn）行运营有（yǒu）一定的合理性，保证了国有（yǒu）资本运营公司主业（yè）突出，业（yè）务（wù）关联（lián）度高，易发挥专业化水平。

        2、要考虑本省领导执政理念和执政方式。山西这种（zhǒng）一步到位、相（xiàng）对彻底的改革，如果没有省委省政府（fǔ）的大力（lì）支持是（shì）不可（kě）能实现的。从（cóng）目（mù）前实际情况来看，如（rú）山西省委省（shěng）政府这样（yàng）的改革（gé），并不多见，许多省（shěng）市还在为经（jīng）营性国（guó）有资（zī）产集中统一监管协调各方（fāng）。

       3、要考虑与省国（guó）资委的职责划分。山西省国资委仍然设有战略规划（huá）处、产权管理处、监督（dū）处、考核（hé）分配处等，这些处室按照职能对省属（shǔ）国（guó）有企业管理；而国有资本运营公司（sī）获得（dé）了（le）对省（shěng）属企业的战略规划、投资管理、资产流转、改革改组、债券发（fā）行、风控（kòng）审（shěn）计、业绩考核、资本收益等（děng）各个（gè）方面的授权，两（liǎng）者之间在权力上交（jiāo）叉重合较多。

       4、要考（kǎo）虑立法的方式进行推进。山西省的这次改革并没有通过法律法规的方式推进。2020年4月14日，山西省人民政府公布了（le）《山西省人民政府关于（yú）同意山西（xī）省国有资本（běn）投资（zī）运营有（yǒu）限（xiàn）公司更名及公司章（zhāng）程的批（pī）复》(晋政函〔2020〕40号文)，组建（jiàn）山西省国有资本（běn）运营公司。后来，山（shān）西（xī）国资公司发布《山西省国有资本运营有限公司履行出（chū）资（zī）人职责指引（yǐn）》和《山西省（shěng）国有（yǒu）资本运营有（yǒu）限公司授权放权清单（dān）（2020版（bǎn））》。山西国（guó）资公司作为全国（guó）省级层面第一（yī）家“全局性、战（zhàn）略性、唯一性（xìng）”的（de）国有资本运营公司，直接管理山西省全部省属企业（yè），包括22家（jiā）省管企业和6家直（zhí）管企业，彻（chè）底实（shí）现了管资本（běn）的职权与国资监管机（jī）构的分离（lí），可谓是山西一小步（bù），国企“管资本（běn）”一大步（bù）。但这些并没有获得（dé）山西（xī）省人大通过相关文件来确认使（shǐ）其上升为法规。因此，后续发展过程中（zhōng），存在“不同领导不同改革思路”的风险。